Agence nationale de la cohésion des territoires : ce qu'il faut savoir

Article mis à jour le 15 novembre 2018

La création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires a été annoncée par le Président de la République lors de la Conférence nationale des territoires du 17 juillet 2017. En avril 2018, le Premier ministre a confié la mission de préfiguration de la future Agence au Commissaire général à l’égalité des territoires, Serge Morvan. Son rapport, remis en juin, a été rendu public en août.

Le 2 octobre, les sénateurs du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE) ont déposé une proposition de loi portant création de l'Agence. Le gouvernement a engagé une procédure accélérée pour l'examen du texte. La proposition de loi a été adoptée par le Sénat le 8 novembre.

Toutes les informations dont nous disposons sur la future Agence proviennent donc du rapport de Serge Morvan et des échanges autour de la proposition de loi sénatoriale.

Principes généraux

Le projet d'Agence nationale de la cohésion des territoires est fondé sur une vision renouvelée des modes d'intervention de l'Etat dans les territoires. Un certain nombre de principes ressortent ainsi du rapport Morvan : 

• Une action générale au bénéfice de tous les territoires (absence de zonage) ;
• Une approche « client » au service des habitants des territoires et de leurs élus ;
• Une modulation des interventions selon les besoins des territoires ;
• Une logique de subsidiarité et de responsabilité des acteurs territoriaux ;
• Des dérogations aux normes et procédures trop longues et trop coûteuses ;
• Des possibilités de procédures accélérées (fast track) ;
• Une agence innovante (organisation « tout numérique », bottum-up, équipes projets, esprit start-up).

Missions

D’après le rapport Morvan, l’Agence aura, via son offre de services intégrée, une fonction d’appui à l’émergence des stratégies territoriales, au développement de l’innovation dans les territoires, ainsi qu'au montage, au financement et à la mise en oeuvre des projets territoriaux. Elle fournira également de l'ingénierie de formation au bénéfice des acteurs locaux. 

Elle aura en charge le pilotage des programmes nationaux au service de la cohésion des territoires : le plan Action cœur de ville, le plan France Très haut débit, le NPNRU, un futur dispositif d’émergence de la capacité d’innovation dans les territoires, etc.

Elle assurera par ailleurs une mission de veille et devra alerter les ministères, les administrations et les grands opérateurs publics et privés sur les conséquences de certaines de leurs décisions sur la cohésion territoriale. Elle pourra proposer un accompagnement de ces décisions.

Enfin, elle sera chargée de l'animation des réseaux d'acteurs de la cohésion territoriale.

D'après la proposition de loi adoptée par le Sénat, "Son action cible prioritairement les territoires caractérisés par des difficultés en matière démographique, économique ou d'accès aux services publics".

Organisation nationale

L'Agence de la cohésion des territoires sera créée sous la forme d'un établissement public d'Etat. Au niveau national, elle sera l'interlocutrice unique de tous les ministères et de tous les préfets pour les sujets liés à la cohésion des territoires, et aura pour objectif de « permettre à l’État d’agir en partenariat avec les territoires afin de les aider à développer leurs projets, en tenant compte de leurs spécificités et de leurs atouts ».

Liens avec les opérateurs existants

Serge Morvan préconisait d’organiser l’Agence en y intégrant et/ou en y associant les opérateurs de l’Etat intervenant dans le champ de la cohésion des territoires, de manière à mutualiser les moyens d’interventions, les outils de prospective et les fonctions support. Il prévoit deux scénarii :

1. L'intégration de l’ensemble des opérateurs concernés ;
2. L'intégration de certains opérateurs et des conventionnements avec les autres opérateurs.

L'Agence intégrera finalement l’Epareca, l’Agence du numérique et une partie du CGET, et conventionnera avec l’Ademe, l’Anah, l’ANRU, le Cerema (les conventionnements seraient préférés aux intégrations en raison des risques sociaux que ces dernières engendreraient).

Tutelle

Le rapport Morvan prévoit trois scénarii pour la tutelle de l’agence. Ainsi, elle pourrait relever :

1. Soit d’un grand ministère chargé de l’aménagement du territoire et des collectivités locales qui regrouperait la DGCL et France Territoires ;
2. Soit du ministre de la Cohésion des territoires, désigné comme chef de file de l'action gouvernementale sur ces thèmes ;
3. Soit du premier ministre (inter-ministérialité).

Gouvernance

Concernant la gouvernance de l'agence, le rapport Morvan prévoit deux scénarii qui offrent une place importante aux élus locaux :

1. Un Conseil d'administration comprenant des représentants de l'Etat et des représentants des élus locaux dans des proportions à définir ;
2. Un Conseil d'administration ne comprenant que des représentants de l'Etat (ministres chargés de l’Aménagement et de la Cohésion des territoires, de l’Intérieur, de la Transition écologique et solidaire, de l’Économie et des Finances, de l’Action et des Comptes publics, de l’Éducation nationale et des Outre-mer seront membres du conseil d'administration de l'Agence, présidents des commissions de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale et du Sénat) et un Conseil stratégique au sein duquel les représentants des élus locaux seraient majoritaires et donneraient un avis préalable à l’examen des délibérations stratégiques du conseil d’administration (budget annuel, détermination des programmes globaux d’intervention, etc.).

Financement

Serge Morvan préconise de doter l'Agence de moyens financiers regroupant des crédits budgétaires, des fonds de la Caisse des Dépôts et des fonds privés :

• Regrouper les crédits budgétaires du CGET et de différents ministères afin de créer un fond interministériel pour la cohésion des territoires ;
• Mobiliser et mettre en tension une partie des ressources de la Caisse des Dépôts (les fonds propres qu'elle a prévu d’affecter à la cohésion des territoires, soit 5,2 Mds€ d’ici 2022 ; ainsi que sa capacité de prêts, soit 18 Mds€) ;
• Créer des fondations de dotation nationale et régionales pour la cohésion des territoires afin de recueillir des fonds privés, au titre de la responsabilité territoriale des entreprises.

Organisation locale

Serge Morvan préconise d'organiser l'Agence à partir des échelons départementaux et régionaux, les préfets de départements et de régions étant ses délégués territoriaux. 

Alors que le niveau national sera le niveau de la coordination interministérielle, de l'animation et de la facilitation, le niveau départemental sera le niveau de mise en oeuvre des projets, et le niveau régional le niveau de régulation et de mobilisation des équipes d'appui.

Des comités de pilotage régionaux seront institués. Animés par les préfets de régions, ils rassembleront les délégués régionaux de tous les opérateurs de l'Etat intervenant dans le champ de la cohésion des territoires, la direction régional de la Caisse des Dépôts et le conseil régional.

Le rapport Morvan prévoit en outre :

• La mise en place d'équipes pluri-disciplinaires au sein des préfectures de région (SGAR), mobilisant notamment les équipes de la Banque des territoires pour venir en appui au niveau départemental voire infra-départemental.
• La création de guichets uniques par les préfets pour accompagner les élus locaux dans leurs projets. Ils regrouperont les services de l'Etat et les acteurs fournissant des prestations d'ingénierie au niveau local.
• L'élaboration de contrats de cohésion territoriale qui intégreront progressivement tous les contrats déjà passés entre l'Etat et les collectivités territoriales pour devenir le cadre de référence unique.

Le CNER entend bien-sûr se positionner sur l'Agence nationale de la cohésion des territoires. Nous invitons donc toutes les agences de développement adhérentes à nous faire remonter leurs propositions sur la future Agence (son organisation, ses missions, etc.), et sur les liens qui pourraient exister entre cette dernière et les agences de développement (rôle de relais, apport d'ingénierie, de formation, etc.).